Duas mudanças legais simultâneas estão prestes a colidir nos contratos de concessão de rodovias, aeroportos e saneamento no Brasil. A reforma tributária, com vigência a partir de 2027, e a Emenda Constitucional 141, que instituiu a escala de trabalho 5×2 em outubro, alteram a estrutura de custos das concessionárias. Pela lei, quando um risco do Poder Público se materializa, o contrato deve ser reequilibrado financeiramente. A dúvida bilionária é: até onde vai essa conta?
O gatilho: Artesp sai na frente com metodologia inédita
Em 21 de outubro, a Artesp (Agência de Transporte do Estado de São Paulo) abriu consulta pública para definir como calcular esses reequilíbrios. A minuta baseia-se em estudo da Fipe (Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas) encomendado pela Secretaria de Parcerias em Investimentos. É o primeiro movimento regulatório concreto para traduzir as novas leis em números nos contratos paulistas, referência para o resto do país.
Três frentes de batalha técnica que vão ditar o valor final
Especialistas em direito administrativo e regulação identificam três eixos centrais de disputa. O desfecho de cada um determinará se o usuário pagará mais ou menos na praça de pedágio ou na tarifa de embarque.
1. Efeitos indiretos: a cadeia de fornecedores entra na conta?
O impacto direto — nova alíquota e base de cálculo — é consenso: gera reequilíbrio. A controvérsia reside nos efeitos indiretos. A reforma tributária altera preços de insumos (asfalto, cimento, aço, energia) ao longo de toda a cadeia produtiva. Alguns argumentam que isso é impossível de mensurar ou irrelevante. Outros sustentam que, se o risco da mudança de lei é do Poder Público, a variação de custo do insumo comprado de terceiro também deve ser compensada. A mesma lógica se aplica à escala 5×2: o aumento direto da folha é pacífico, mas o encarecimento de serviços terceirizados (limpeza, vigilância, manutenção) divide opiniões.
2. Gestão eficiente vs. variação legal: onde termina a obrigação da empresa?
Nenhum contrato prevê explicitamente, mas a jurisprudência estabelece uma fronteira: gerir custos tributários e de pessoal é risco do concessionário; a mudança na legislação é risco do Poder Público. A metodologia precisará separar o que a reforma causou do que a empresa poderia ter otimizado. Se a concessionária deixa de aproveitar créditos tributários por ineficiência, o prejuízo não pode ser transferido ao usuário. Reequilibrar pelo custo real sem critério de eficiência premiaria a gestão ruim.
3. O enigma do financiamento: quem fica com o ganho do crédito barato?
A não cumulatividade da reforma tende a baratear o crédito para as concessionárias. Esse ganho é um “efeito indireto” tributário (devolvido ao usuário) ou um ganho de risco financeiro (absorvido pela empresa)? A Anac (Agência Nacional de Aviação Civil) já decidiu, em caso do Galeão, que a alta do IOF no financiamento era risco do concessionário. Pela coerência, a redução de custos financeiros pela reforma também deveria ficar com a empresa. Resta saber se a agência manterá esse entendimento agora que a maré virou a favor do caixa das concessionárias.
União e TCU: a régua federal que valerá para todos
No âmbito federal, AGU (Advocacia-Geral da União) e TCU (Tribunal de Contas da União) criaram grupos de trabalho para padronizar as regras. A jurisprudência do TCU para contratos administrativos admite reequilíbrio por efeitos indiretos se houver nexo causal comprovado. Aplicada ao caso, essa lógica obrigaria a devolver ao Poder Público a queda no preço dos insumos, medir o reequilíbrio por um patamar de eficiência esperada e repassar ao usuário os ganhos no financiamento.
Simulações apontam impacto expressivo no bolso do usuário
Associações de concessionárias alegam complexidade excessiva e valor irrelevante. Simulações técnicas, porém, indicam o contrário. Estudos de Felipe Sande e Bernard Appy sugerem que a redução dos custos de insumos é expressiva, podendo diminuir substancialmente o valor devido às concessionárias. Isso tende a ser um dos maiores benefícios diretos da reforma para a sociedade. Diante da magnitude dos números e da jurisprudência, dificilmente os órgãos de controle aceitarão fechar a conta apenas na “primeira onda” (alíquotas e créditos diretos), ignorando a “segunda onda” (cadeia de fornecedores e financiamento).
O que observar daqui para frente
O que se decide nos próximos meses não é se haverá reequilíbrio, mas em qual onda o contrato para. As duas pedras — reforma tributária e escala 5×2 — caíram na mesma água. A onda que trará o custo da jornada 5×2 para a tarifa é a mesma que deverá devolver o ganho da desoneração da cadeia produtiva. Para o investidor e o gestor público, o sinal é claro: modelos de precificação que ignorarem a interdependência entre esses vetores estarão defasados antes mesmo de a tinta secar nos aditivos contratuais.
