Duas mudanças legais de peso atingiram em cheio os contratos de concessão de serviços públicos no Brasil. A Reforma Tributária, com vigência a partir de 2027, e a Emenda Constitucional 141, que impôs a escala 5×2 desde 16 de outubro, alteram a estrutura de custos das concessionárias. Pelo contrato, quando um risco do poder público se materializa, o equilíbrio econômico-financeiro deve ser reposto. A dúvida bilionária é: até onde vai essa conta?
O estopim em São Paulo: metodologia na mesa
O movimento mais concreto partiu de São Paulo. Em 21 de outubro, a Artesp abriu consulta pública sobre a minuta de portaria que definirá como calcular esses reequilíbrios. O documento nasceu de um estudo da Fipe para a Secretaria de Parcerias em Investimentos. O foco não é saber se haverá pagamento, mas como separar o que é variação de custo real do que é ganho de eficiência.
Efeitos diretos versus indiretos: onde mora o dinheiro
Há consenso nos efeitos diretos: nova alíquota, nova base de cálculo e folha de pagamento mais cara (no caso da 5×2) são reequilibráveis. Também há acordo de que os créditos tributários aproveitados pela concessionária beneficiam o poder público e o usuário. A guerra jurídica concentra-se nos efeitos indiretos:
- Encadeamento de preços: insumos, equipamentos e serviços de terceiros ficam mais caros ou mais baratos?
- Mensuração: é possível isolar o impacto da reforma no preço do asfalto ou do aço?
- Relevância: mesmo se mensurável, o valor justifica a complexidade do processo?
A armadilha da gestão versus a variação legal
Nenhum contrato explicita, mas a jurisprudência desenha uma linha divisória. Planejar a carga tributária é risco da concessionária; ninguém reequilibra contrato porque o licitante errou a conta do imposto na proposta. Já a variação da lei (alíquotas, encargos, bases) é risco do poder público.
A metodologia precisará, portanto, fixar um “nível esperado de eficiência”. Reequilibrar pelo custo real efetivo premiaria a ineficiência. Na escala 5×2, a lógica se repete: gerir a folha é da empresa; mudar a lei dos encargos é do Estado.
O precedente do financiamento: a decisão do Galeão
Um julgado da Anac em 2023 trouxe um parâmetro crucial. No pleito do Galeão, a agência decidiu que a alta do IOF na cadeia de financiamento era risco financeiro do concessionário, não risco tributário a ser reequilibrado. Para ser coerente, o mesmo raciocínio deveria valer agora: ganhos com barateio do crédito (não cumulatividade) e altas pela 5×2 ficariam com a empresa. Resta saber se a Anac manterá a coerência.
União, TCU e as simulações que assustam
No nível federal, AGU e TCU criaram grupos de trabalho dedicados. O TCU já tem jurisprudência em contratos administrativos: efeitos indiretos geram reequilíbrio se houver nexo causal comprovado. Aplicado aqui, o tribunal devolveria ao usuário a queda dos insumos, mediria o reequilíbrio por critério de eficiência e repassaria os ganhos no financiamento.
Simulações de Felipe Sande e Bernard Appy indicam que a redução dos custos de insumos é expressiva. Pode ser um dos maiores benefícios da reforma para o usuário, reduzindo substancialmente o valor devido às concessionárias. Diante disso, controladores dificilmente aceitarão parar na “primeira onda” (alíquota e base) ou na “segunda” (créditos).
O que observar daqui para frente
O que se decide nos próximos meses não é a existência do reequilíbrio, mas em qual “onda” o contrato vai estacionar. As duas pedras — Reforma e 5×2 — caíram na mesma água. A onda que traz a conta da jornada de trabalho para o usuário é a mesma que deve devolver os ganhos da simplificação tributária. Ignorar uma para cobrar a outra é juridicamente frágil e economicamente perigoso. Acompanhe as portarias da Artesp e as manifestações do TCU: elas ditarão o ritmo dos pedágios, tarifas aeroportuárias e contas de saneamento pelos próximos anos.
